بستر های قانونی مطالبه گری و نظارت مردمی
حق دسترسی آزاد به اطلاعات و آگاهی از اسناد و کشف جرم توسط مردم تا زمانی که پشتوانه قانونی و ضمانت اجرایی مشخص نداشته باشد راه به جایی نمی برد . از سویی بدون داشتن اطلاعات شفاف و ورود قانونی مردمی ، جامعه نمی تواند در تعیین سرنوشت خویش به درستی عمل کند . جمهوریت نظام ضامن مداخله مردمی در عرصه های مختلف به ویژه حوزه نظارت مردمی است که توسط امامین انقلاب نیز به تایید رسیده است .
امام خمینی (ره) می‌فرمودند: (ملت باید الآن همه شان ناظر امور باشند، اظهار نظر بکنند در مسایل سیاسی، در مسایل اجتماعی، در مسایلی که عمل می کند دولت) صحیفه امام ج ۱۳ ص ۱۹۳
«ملت باید ناظر باشد به اموری که در دولت می‌گذرد یعنی نظارت همگانی مردم می‌تواند به عنوان نقش اساسی آنان کشور را از بسیاری انحرافات مصون دارد زیرا این نظارت‌ها هم در انتخاب صحیح مردم می تواند مۆثر باشد و هم این که مسئولان نظام را در برابر مردم پاسخگو می‌نماید ).صحیفه امام جمعه ۱۷ ص ۱۵)
همچنین مقام معظم رهبری ( مد ظله العالی) نیز در این خصوص فرمودند : [مسئولین] از ظرفیّت مردمی هم برای نظارت عمومی استفاده کنند. در گوشه و کنار کشور مواردی هست که فساد هست، ویژه‌خواری هست که ممکن است از چشم مسئولین ذی‌ربط دور مانده باشد، پنهان مانده باشد؛ اینها را مردم مشاهده میکنند، می‌بینند؛ از ظرفیّت مردم در این زمینه هم استفاده بشود. بنابراین مردمی بودن یکی از کارهای بسیار اساسی است و باید دولتمردان این را به همین شکلی که اجمالاً عرض شد دنبال بکنند. ) بیانات در دیدار تصویری مردم قم ۱۴۰۰.۱۱.۱۰ )
این حجم از تاکید بیانگر جایگاه مردمی در اندیشه های راهبران انقلاب اسلامی است . حال باید دید که چه بسترهایی از طرف حاکمیت برای اجرای نظارت مردمی در نظام قوانین پیش بینی شده است .
الف : سازمان های مردم نهاد در فرایند قضایی
اغاز تعقیب عمومی وکشف جرم از وظایف دادستان هر حوزه قضایی می باشد. این وظیفه بصورت یک حق الزامی برای دادستان متعین است . این الزام دادستان به مرحله شروع تعقیب محدود نمی شود بلکه در مراحل نظارت بر تحقیقات مقدماتی و صدور کیفرخواست و دفاع از آن در دادگاه نیز ادامه دارد . نتیجه اینکه دادستان در هیچ از یک مراحل با توجه به نظام الزام تعقیب ، حق ترک تعقیب یا مصالحه با متهم را بصورت اختیاری ندارد. اما دادستان در چه صورت حق مداخله و آغاز تعقیب را دارد ؟ جهات قانونی تعقیب قضایی وفق ماده ۶۴ قانون آئین دادرسی کیفری هفت مورد است که علاوه بر این طبق ماده ۶۶ سازمان های مردم نهاد نیز در فرایند قضایی حضور فعال دارند . همچنین طبق ماده ۱۴ قانون حمایت از آمرین معروف و ناهیان منکر سازمان های مردم نهادی که اساسنامه آنها در این زمینه به ثبت رسیده می توانند مطابق ماده ۶۶ عمل کنند .
برای فهم بهتر اراده مقنن در این قانون به کتاب دکتر جواد طهماسبی که در زمان نگارش قانون آئین دادرسی کیفری ، مدیرکل اداره تدوین لوایح و برنامه های قوه قضائیه بوده و زحمت نگارش طرح اولیه قانون را به عهده داشته رجوع و شرح ماده را با حفظ امانت عینا نقل میکنیم : اعلام جرم از سوی اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی که زیان دیده محسوب نمی شوند همواره در نظام حقوقی ما مثل سایر کشورها یکی از راه های دادستان از وقوع جرم بوده و از جهات شروع به تعقیب نیز محسوب می شود. اما در قانون جدید برای نخستین بار است که سازمان مردم نهاد نه صرفا به عنوان اعلام کننده جرم بلکه از اختیارات فراتر برخوردار هستند .
به موجب ماده ۶۶ سازمان های مردم نهاد که اساسنامه آن ها در زمینه حمایت از اطفال و نوجوانان، زنان ، اشخاص بیمار و ناتوان جسمی ، میراث فرهنگی ، بهداشت عمومی ، حمایت از حقوق شهروندی به ثبت رسیده باشد می تواند نسبت به جرایم ارتکابی در زمینه فعالیت خود ، اعلام جرم کنند و در تمام مراحل دادرسی چهت اقامه دلیل شرکت کنند . مداخله این سازمان هه یکی از جلوه های سیاست جنایی مشارکتی است که به موجب آن امکان مداخله مردم در اجرای عدالت کیفری فراهم می شود .
برای مداخله سازمان های مردم نهاد چند نکته قابل توجه است :
۱.هر سازمان مردم نهادی نمی تواند به شرح این ماده اقدام کند بلکه باید به موجب اساسنامه در یکی از موضوعات مقرر در ماده ۶۶ اجازه فعالیت داشته باشد وفقط درهمان حوزه حق مداخله دارد.
۲.سازمان هایی که اسامی آنها به موجب تبصره ۳ این ماده از سوی رئیس قوه قضائیه اعلام شده باشد مجاز به فعالیت در حدود مقرر در ماده ۶۶ هستند . در این تبصره پیش بینی شده : اسامی سازمان های مردم نهاد که می توانند در اجرای این ماده اقدام کنند در سه ماهه ابتدای هر سال توسط وزیر دادگستری با همکاری وزیر کشور تهیه می شود و به تصویب رئیس قوه قضائیه می رسد .
ب : حق آگاهی و دسترسی به اطلاعات :
امام علی علیه السلام در نامه پنجاه نهج البلاغه خطاب به کـارگزاران حکـومتی فرموده اند: حق شما بر من آن است که جـز اسـرار جنگـی هـیچ رازی را از شـما پنهـان ندارم و کاری را جز حکم شرع ، بدون مشورت با شما انجام ندهم و در پرداخت حـق شـما کوتاهی نکرده و در وقت تعیین شده آن را بپردازم و با همه شـما بـه گونـه ای مسـاوی رفتـار کنم. ازاین بیان حق عموم مردم بر دسترسی به اطلاعات حاکمیتی غیر نظامی و امنیتی مستفاد می گردد و مردم نباید از پیگیری و مطالبه این حق ذاتی کوتاهی کنند.
در منشور حقوق شهروندی در مواد ۳۰ تا ۳۳ حق دسترسی آزاد به اطلاعات مورد پذیرش قرار گرفته است که با بیان دو ماده از آن و ارجاعات قانونی مواد فوق الذکر به بررسی آن می پردازیم :
ماده ۳۰ منشور حقوق شهروندی :حق شهروندان است که به اطلاعات عمومی موجود در مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی دسترسی داشته باشند. همه دستگاهها و نهادها موظف به انتشار مستمر اطلاعات غیر طبقه بندی شده و موردنیاز جامعه میباشند.
ارجاعات این ماده شامل :
بند دوم اصل سوم قانون اساسی : بالابردن سطح آگاهی های عمومی در همه زمینه ها با استفاده صحیح از مطبوعات و رسانه های گروهی و وسایل دیگر.
مواد دوم و دهم قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات :
ماده2ـ هر شخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد، مگر آن که قانون منع کرده باشد. استفاده از اطلاعات عمومی یا انتشار آنها تابع قوانین و مقررات مربوط خواهدبود.
ماده10ـ هر یک از مؤسسات عمومی باید جز در مواردی که اطلاعات دارای طبقه بندی می باشد، در راستای نفع عمومی و حقوق شهروندی دست کم به طور سالانه اطلاعات عمومی شامل عملکرد و ترازنامه (بیلان) خود را با استفاده از امکانات رایانه ای و حتی الامکان در یک کتاب راهنما که از جمله می تواند شامل موارد زیر باشد منتشر سازد و در صورت درخواست شهروند با اخذ هزینه تحویل دهد
بند الف ماده سوم قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد:
الف ـ کلیه قوانین و مقررات اعم از تصویب نامه ها، دستورالعملها، بخشنامه ها، رویه ها، تصمیمات مرتبط با حقوق شهروندی نظیر فرآیندهای کاری و زمان بندی انجام کارها، استانداردها، معیار و شاخصهای مورد عمل، مأموریت ها، شرح وظایف دستگاه ها و واحدهای مربوط، همچنین مراحل مختلف اخذ مجوزها، موافقتهای اصولی، مفاصاحسابها، تسهیلات اعطائی، نقشه های تفصیلی شهرها و جداول میزان تراکم و سطح اشغال در پروانه های ساختمانی و محاسبات مربوط به مالیاتها، عوارض و حقوق دولت، مراحل مربوط به واردات و صادرات کالا را باید در دیدارگاههای الکترونیک به اطلاع عموم برسانند.
ماده دهم قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مبارزه با فساد :
هر کشور عضو، با مدنظر قرار دادن نیاز به مبارزه با فساد، طبق اصول اساسى قانون داخلى خود، برحسب ضرورت اقدامات لازم را اتخاذ خواهد نمود تا شفافیت در بخش دولتى ازجمله با توجه به تشکیلات، عملکرد و فرآیندهاى تصمیمگیرى آن، ارتقاء یابد. چنین
اقداماتى ممکن است ازجمله موارد زیر را شامل شود:
الف - اتخاذ مراحل یا مقرراتى که به اعضاء جامعه امکان مى‌دهد درصورت اقتضاء اطلاعاتى را درمورد تشکیلات، عملکرد و فرآیندهاى تصمیمگیرى مدیریت دولتى آن و با درنظر گرفتن حراست از زندگى خصوصى و دادههاى شخصى، اطلاعاتى را درمورد
تصمیم گیریها و اعمال قانونى که به کلیه اعضاى جامعه مربوط مىشود، بهدست آورند.
ماده ۳۱ منشور حقوق شهروندی :
حق شهروندان است که به اطلاعات شخصی خود که توسط اشخاص و مؤسسات ارائه دهنده خدمات عمومی جمع آوری و نگهداری میشود دسترسی داشته باشند و در صورت مشاهده اشتباه، خواستار اصلاح این اطلاعات گردند. اطلاعات خصوصی مربوط به افراد را نمیتوان در اختیار دیگران قرار داد، مگر به موجب قانون یا با رضایت خود افراد.
ارجاعات این ماده شامل :
اصل بیست و دوم قانون اساسی : حیثیت ، جان ، مال ، حقوق ، مسکن و شغل اشخاص از تعرض مصون است مگر در مواردی که قاندن تجویز کند .
ماده چهارده قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات : چنانچه اطلاعات درخواست شده مربوط به حریم خصوصی اشخاص باشد و یا در زمره اطلاعاتی باشد که با نقض احکام مربوط به حریم خصوصی تحصیل شده است، درخواست دسترسی باید رد شود.
- قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات :
این لایحه پس از حـدود چهـار سـال بحـث و بررسی با اصلاحاتی در تاریخ 25/ 2 /1387 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسـید و راهی شورای نگهبان شد که در نهایت با عنوان قانون انتشـار و دسترسـی آزاد بـه اطلاعات مشتمل بر 23 ماده و هفت تبصره در جلسـه علنـی روز ۶/۱۱/۱۳۸۷مجلـس شـورای اسلامی تصویب و در تاریخ 31/ 5 /1388 از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام با الحاق یک تبصـره ذیل ماده 10 موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد.
زهرا حاجی وکیل دادگستری در تحلیل این قانون در مقاله بررسی قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و آثار آن در نظام حقوقی می نویسد :
دادن آگاهی های لازم و اطلاع رسانی از مهمترین کارکردهـای آزادی مطبوعات اسـت که به منظور مشارکت دادن مردم در امور جامعه و ایجاد شفافیت حکومتها نقش مؤثری دارد . مشارکت شهروندان در تعیین سرنوشت ، بدون دسترسی به اطلاعاتی که آنها را قادر به ایــن مشــارکت کنــد، بــی معناست و عــدم دسترســی بــه اطلاعــات الزامی ، امکــان ارزیــابی عملکردهای گروههای حاکم را از شهروندان می گیرد . تصویب قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و به رسمیت شناختن حق دسترسـی بـه اطلاعات ، راه را برای آنها هموارتر نموده است تـا مـردم بتواننـد علاوه بـر آنکـه مسـتقیماً و شخصاً به مؤسسات مراجعه و به اطلاعات دسترسـی پیـدا کننـد، از طریـق مطبوعات نیـز در جریان این اطلاعات قرار گرفته و به آنها دسترسی بیابند به طوریکه مطبوعات به نمایندگی از افراد به مؤسسات مراجعه و با دسترسی به اطلاعات ، آنها را در سطح جامعـه منتشـر نماینـد تـا افراد به اطلاعات مذکور دست یافته و آگاهی های لازم را به دست بیاورند.
- امنیت ملی و اسرار دولتی و دسترسی عمومی
تبصره دوم ماده پنج قانون مطبوعات : مصوبات شورای عالی امنیت ملی برای مطبوعات لازم‌الاتباع است.
تبصره ششم ماده شش قانون مطبوعات : فاش نمودن و انتشار اسناد و دستورها و مسائل محرمانه، اسرار نیروهای مسلح جمهوری اسلامی، نقشه و استحکامات نظامی، انتشار‌مذاکرات غیر علنی مجلس شورای اسلامی و محاکم غیر علنی دادگستری و تحقیقات مراجع قضایی بدون مجوز قانونی
در وضع کنونی ، نظام بندی مقوله های مختلف اسرار دولتی ، تابع قانون مجازات انتشار و افشای اسناد محرمانه و سری دولتی « مصوب 29/11/1353 » و آیین نامـه طـرز نگاهـداری اسناد سری و محرمانه دولتی و طبقه بنـدی و نحـوه مشـخص نمـودن نـوع اسـناد و اطلاعات مصوب ( 1/۱0/1354) هیأت وزیران ، قانون مجازات اسلامی و قانون مجازات جرائم نیروهای مسلح مصوب ۹/۱۰/۱۳۸۲ است. ( حبیب نژاد، احمد ، عصاره، عبدالله ،محدودیت های دسترسی به اطلاعات در اینترنت ، فصلنامه حقوق اسلامی ، شماره ۲۸)
ج : مشارکت مردمی ضد مفاسد در قانون ارتقای سلامت نظام اداری ایران و کنوانسیون ضد فساد مریدا سازمان ملل :
بهترین شرح تطبیقی بر این دو قانون از نظر نگارنده شرح دکتر نظری نژاد و اسفندیاری فر در مقاله "برسی تطبیقی کنوانسیون بین المللی مبارزه با فساد مالی و قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد" می باشد که در ادامه بخش های مهم آن را می خوانیم:
تدوین یک معاهده جامع بین المللی برای مبارزه با فسـاد، اولین بار در جریـان آخـرین مراحـل تـدوین پـیش نویس کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان یافته فرا ملی (کنوانسیون پالرمو) مطـرح گردیـد .
اغلـب هیئت های نمایندگی به ویژه کشورهای در حال توسعه با اشاره به گسترده بودن معضل فساد و لزوم پرداختن دقیق و همه جانبه به این مسئله، خواستار تهیه یک سند مستقل در این خصوص شدند.
از این رو کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با فساد که منضـم بـه قطعنامـه شـماره ۴/۵۸ مـورخ 3۱ اکتبر 2003 است توسط مجمع عمومی به تصویب رسید که از یک مقدمه، هشت فصل و 71 مـاده تشکیل شده است.
کشور جمهوری اسلامی ایران نیز یکی از کشورهای عضو ایـن کنوانسـیون مـیباشـد و قـانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملـل متحـد بـرای مبـارزه بـا فسـاد، درجلسه علنی روز یکشنبه مورخ بیست و یکم خرداد ماه یکهـزار و سیصـد و هشـتاد و پـنج مجلـس شورای اسلامی تصویب و مجمع تشخیص مصلحت نظام در تـاریخ 20/ 7 /1387 و در اجـرای اصـل ۱۱۲ قانون اساسی تصویب آن را بـا درج بیانیـه ای هنــگام الحـاق، موافـق بـا مــصلحت نظـام تشـخیص داد.
به دنبال تلاشهای بین المللی و عضویت ایران به کنوانسیون مریدا، در حقوق داخلـی نیـز، مـی توان یکی از اقدامات مؤثر قانونگذار در زمینه مبارزه با فساد اداری را تصویب «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد» دانست که دارای 35 ماده و 28 تبصره است و درسال 1387 به صورت آزمایشی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در تاریخ 7 /8 /1390 از سوی مجمـع تشـخیص مصلحت نظام موافق با مصالح نظام تشخیص داده شد و به دنبال پایـان یـافتن دوره آزمایشـی ایـن قانون، با تمدید دوره آزمایشی آن موافقت گردید و آیین نامه های اجرای آن یکـی پـس از دیگـری تدوین و به تصویب رسیده است که میتوان به آیین نامه اجرایی مصـوب 15/ 4 /1393 در خصـوص ماده 26 و آیین نامه اجرایی مصوب 25/ 4 /1392 در خصوص تبصره 4 ماده 6 قانون مـذکور اشـاره کرد. فصل اول ایـن قـانون، بـه تعـاریف و اشـخاص مشـمول قـانون پرداختـه و فصـل دوم آن کـه اساسی ترین فصل این قانون و دارای مواد قانونی فراوانی است، به موضوع پیشگیری اختصـاص داده شده است. در فصل اخیرالذکر، تکالیف دستگاهها در امر پیشگیری و مقابله با فساد اداری به صورت مبسوط بیان شده است.
- مشارکت مردمی در مبارزه با فساد در پرتو دو قانون یاد شده:
یکی از سیاست های بازدارنده تقویت مشارکت مردمی در مبارزه با فساد است. زیـرا مـردم، بهتـرین ناظر در جهت انجام درست امور هستند. همه افراد جامعه یـا سـازمان موظّفنـد بـر اسـاس وظیفه شرعی خود بر عملکرد دیگر اعضا و عملکرد مدیران و مسؤولان نظارت داشته باشـند. عـلاوه بر این در 20 سال اخیر به دلیل عدم اقدامات مؤثر دولتها در مبارزه با فساد، نقش بخش خصوصی این زمینه به طور قابل ملاحظ های افزایش پیدا کرده است.
در قانون ارتقای سـلامت نظـام اداری نیز سازمانها و وزارتخانه ها موظفند که در راستای اجرای برنامه های آموزش عمومی و اطلاع رسانی این قانون، اقدامات لازم را به عمل آورند ( ماده31 )
ایـن امـر بـه تقویـت مشـارکت عمـومی کمـک شایانی میکند.
در هر دو سند به تقویت مشارکت عمومی اشاره شده است. در کنوانسیون مبارزه با فساد در بند 1 ماده 5 به این موضوع اشاره و بیان شده است که: «هر کشور عضـو، طبـق اصـول اساسـى نظـام
حقوقى خود، سیاستهاى مؤثر و هماهنگ ضد فساد را کـه مشـارکت جامعـه را ارتقـاء مى‌دهد واصول حاکمیت قـانون، مـدیریت مناسـب امـور عمـومى و امـوال دولتـى، یکپـارچگى، شـفافیت و مسؤولیت پذیرى را منعکس میکند، توسعه داده و اجراء خواهد کرد یا به آنها ادامـه خواهـد داد». و در ماده 13 به مشارکت آحاد جامعه، نهادهای جامعه مدنی و از همه مهمتر سازمانهای غیردولتـی(سمن) اشاره کرده است. در واقع این انتظار بالا از سازمانهای غیردولتی در تلاشهـای جهـانی ضد فساد قابل درک است؛ چرا که آنها موفقیت های خود را در زمینـه هـای کلیـدی ماننـد محـیط زیست، بهداشت و حقوق بشر از طریق استفاده از راهبردهای مختلف از جمله سازمانهای مردمی ، حمایت قوی و لابی های فعال به خوبی نشان داده اند.
در مقابل، قانون ارتقای سلامت نظام اداری در ماده 10 خود، وزارت کشور را موظف کرده اسـت که سازمانهای مردم نهاد را در زمینه پیشگیری و مبارزه با فساد تقویت کند ولی باید به این نکتـه
توجه کرد که این سازمانها در ایران قدرت قابل توجهی ندارند بطـوری کـه نمـیتواننـد بـه عنـوان شاکی قرار بگیرند و فقط میتوانند نقش گزارش دهنده را بازی کنند. به علاوه با توجه به محدودیت های رسانه ای و عدم وجود نهادهای مدنی قدرتمند و از سوی دیگر نفوذ "مجرمین یقه سفید" ، به نظر میرسد که تا تقویت نهادهای مدنی و وجود آزادی های رسانه ای نمیتوان مشارکت مردمی را تقویت کرد.
مجرمین یقه سفید: .مجرمین یقه سفید افرادی هستند که از موقعیت تصمیم گیری، مشورت دهـی، مشـارکت یـا مـذاکره برخوردارنـد و اعمال مجرمانه ای را در انجام فعالیت حرفه ای خود با هدف کسب منفعت به نفع شرکت یا نفع خاص خود یا ضرر سایر افراد یا سایر شرکتها مرتکب می شوند. (رجوع به کتاب جرم شناسی بزهکاری اقتصادی ترجمه شهرام ابراهیمی )
یاداشت از مهدی عینی